(中国经济信息杂志两会讯 记者 王雪铭 郑志鹏):
2014年全国“两会”期间,全国人大代表、安徽省人民检察院检察长薛江武就实际工作中出现的行政执法与刑事司法衔接不畅的问题提出建议,即通过立法的形式完善“两法衔接”机制建设。
薛江武告诉中国经济信息杂志社记者,行政执法与刑事司法衔接机制,主要是指行政执法机关在依法查处行政违法行为过程中,发现涉嫌犯罪的行为及时移送公安机关、检察机关等司法机关处理,以形成行政执法和刑事司法工作合力的机制。这一机制对于准确、及时打击违法犯罪行为,维护市场经济秩序,督促行政执法机关依法行政、严格公正执法具有十分重要的意义。自2001年国务院颁布施行《关于行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以来,最高人民检察院单独或会同有关部门陆续出台了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等一系列规范性文件。全国各级检察机关在现有的侦查监督职能范围内,以刑事诉讼法规定的立案监督职能为切入点,积极探索“两法衔接”工作机制,不断加强对行政执法行为的监督,各地检察机关和行政执法机关之间,在实践中逐步探索建立了案件移送、报备审查、立案监督、侦查引导、联席会议、信息共享等多项工作制度,行政执法与刑事司法衔接工作取得积极进展,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件数量明显增加。
薛江武指出,尽管当前“两法衔接”工作已经取得了不小的成绩,但行政执法机关立案查处案件多、移送司法机关处理少的问题仍未有效解决。仅以安徽为例,2013年该省行政执法机关共立案查处行政违法案件26174件,但移送司法机关处理的仅115件,虽经检察机关监督又移送了485件,但进入司法程序的案件数量与行政违法案件数量相比仍然差距巨大,大量行政违法案件游离于司法程序之外,难以有效监督。与此同时,在资源破坏、环境污染和食药安全等民生热点问题日益突出的情况下,人民群众对相关行政执法领域违法轻罚、有罪不究、以罚代刑、打击不力等问题反映强烈,对于执法司法机关严格公正执法、严打违法犯罪更加充满期待。目前,造成“两法衔接”不畅的主要原因在于:
一是法律层级较低,制度刚性不足,影响了“两法衔接”工作的推进力度。由于相关法律中没有对检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件作出规定,目前“两法衔接”的制度框架主要为行政法规、地方规定和各级检察机关与公安机关、行政执法机关会签的规范性文件,协调性安排多,强制性规定少。在现有制度框架内,各个参与主体思想认识不一、参与热情悬殊,往往是检察机关“一头热”,而其他部门较为被动。部分行政执法部门缺乏法治思维,依法行政的意识淡薄,对“两法衔接”的重要性认识不足,部门主义、本位主义思想严重,对信息公开、接受监督还有抵触情绪,对以罚代刑、一罚了之等不正常现象习以为常。加之相关文件对具体行政执法单位在“两法衔接”工作中的主体责任规定不明,导致一些地方行政执法机关对“两法衔接”工作消极对待、简单应付,推动“两法衔接”机制建设和制度落实的内在动力不足、外在压力不够、整体合力不强。
二是监督信息缺乏、知情渠道不畅,制约了“两法衔接”工作的有效开展。虽然现有制度安排设计了材料备案、信息共享、联席会议等沟通联络平台,但由于缺乏统一的强制规定,各地平台建设、运转效果并不理想。如全国不少地方信息共享平台建设进展缓慢,甚至有的地方尚未着手建设;已经建成的平台也存在着信息维护不及时、录入标准不统一、录入信息不全面等情况,无法形成无障碍、无盲区的信息互联互通;有的行政执法机关信息平台建设虽好,但不愿意与司法机关互通互联,执法信息不公开、不透明。特别是在行政执法机关多头执法,行政处罚权力分散行使的情况下,行政执法信息整体上仍然处于情况不清、底数不明的状态。而缺少有力的信息共享平台,必然导致司法机关无法及时获取犯罪线索,检察机关发现监督线索的能力也严重受限,立案监督无法有效实施,严重影响了打击犯罪的效果。
三是职能延伸有限、监督手段乏力,无法保障检察机关进行法律监督的效果。当前检察机关对行政执法行为的监督,主要是立足于对公安机关的立案监督职能适当向前延伸监督触角,虽已涉及行政执法领域,但整体上还是一种刑事立案监督。以立案监督为原点的适当职能延伸,虽有助于解决公安机关有案不立、有罪不究的问题,但对于行政机关有案不移、以罚代刑的问题以及背后的职务犯罪仍然难发现、难监督。另一方面,除了实施立案监督以及查处贪污受贿、渎职案件等刑事法律规定的监督手段外,利用协调性文件约定的方式进行监督,对行政执法机关根本无法形成硬性的法律约束,是否履行相关职责呈现出较大随意性,监督效力偏弱,这也是目前行政执法机关移送司法机关追究刑事责任的案件往往仅占其查处的违法案件中极小部分的原因之一。
此外,案件移送标准不明确、证据标准不统一等问题,也在一定程度上影响了“两法衔接”工作的效果。
薛江武说,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要加强对行政执法的监督,完善行政执法与刑事司法衔接机制。落实中央要求、回应群众期待,必须以最严格的制度、最严密的法治,保证法律统一正确实施,建设法治政府和法治社会。
为此,她建议以强化检察机关的法律监督职能为路径,推动“两法衔接”工作的规范化和法制化,具体可以分为以下两个步骤健全立法:
一、建议通过修改《行政处罚法》,单设一章规定行政执法与刑事司法衔接的范围、途径、形式、程序等,强化行政执法机关信息公开、线索移送的义务,明确检察机关的监督权力,弥补立法空白,消除监督盲点。同时规定对不履行移送义务的,依法追究失职渎职的法律责任。
二、建议时机成熟时由全国人大专门制定一部关于行政执法与刑事司法衔接的单行法,具体包括以下内容:
1.责任主体和职责分工。明确行政执法机关、公安机关和检察机关在“两法衔接”工作中的主体责任和具体分工,特别是要明确检察机关的监督地位和监督职责,赋予检察机关信息查询权、调查核实权、督促移送权、处分建议权和纠正违法权。
2.移送范围和移送要求。明确行政执法机关移送司法机关的案件范围、材料种类、证据标准、时限要求等,细化相关规定,增强可操作性,特别是要解决好行政执法机关收集固定的非言词证据直接作为刑事证据使用的问题。
3.信息共享和协作机制。明确各个参与主体的信息平台共建义务和共享权利,规定日常协作的方式和途径,特别是要明确对于重大疑难案件行政执法部门可以提请公安机关和检察机关提前介入,两机关也可主动介入,引导行政执法机关围绕案件定性收集、固定和保全证据。
4.法律后果和责任追究。明确相关单位和相关人员不履行或者不按规定履行相关职责应当承担的行政责任或者刑事责任,健全责任追究机制和相关程序,强化制度执行力。
在立法条件暂不具备的情况下,建议国务院商两高制定相关办法,推动行政执法与刑事司法衔接机制建设,保证行政执法机关严格执法,维护法治政府的良好形象。
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